近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》。北京大学法学院教授姜明安仔细研读了意见全文，对中央层面出台意见推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度颇为赞赏。

姜明安认为，意见出台有三个方面的重大意义：是推进国家治理体系、治理能力现代化的重要举措；是实现依法治国、建设法治国家的重要途径；是落实科学发展观、五大发展理念的重要保障。

这也是《法制日报》记者今天采访多位专家的一致看法。

县以上党政机关普设法律顾问

目前，姜明安在中央和国家机关多个部委、多地党政机关担任法律顾问，包括最高人民检察院专家咨询委员会委员、文化部文化法制专家咨询委员会委员、湖南省委省政府法律顾问、浙江省台州市政府法律顾问等。

在他看来，法律顾问通过参与党政机关重大决策、规范性文件的起草论证等工作，对依法执政、依法行政的作用明显。因此，他对意见提出“2017年底前，中央和国家机关各部委，县级以上地方各级党政机关普遍设立法律顾问、公职律师，乡镇党委和政府根据需要设立法律顾问、公职律师”表示支持。

姜明安举例说，在文化部研究文化事业和文化产业的关系过程中，法律顾问参与其中，对故宫、中央美术馆能否复制藏品出售，即通过产业推动事业的问题进行了论证，认为可以复制藏品出售，但要规范这项工作，不能复制一模一样的以假乱真、扰乱市场，且必须保障收入全部用于发展文化事业。

对于以怎样的形式聘请法律顾问，意见提出，从实际出发，在党政机关、人民团体、国有企事业单位分类推行法律顾问制度和公职律师、公司律师制度。市、县、乡同级党委和政府可以联合外聘法律顾问，党委和政府可以分别统一外聘法律顾问。

“意见既提出普遍设立法律顾问又明确分类推行，根据实际需要采取联合或单独聘请法律顾问，配备专职或兼职法律顾问等灵活方式，不搞形式主义，避免资源浪费。”姜明安评价说。

实践中，各级政府聘请法律顾问已较为常见，但党委系统聘请法律顾问并不多见。为此，意见明确，县级以上地方各级党政机关普遍设立法律顾问、公职律师。

安徽省委于2014年12月聘请法学专家、律师等5人为法律顾问，开创了省级党委聘请法律顾问的先河。省委法律顾问、安徽大学法学教授程雁雷说，一年多来，安徽省委有关深化改革、全面依法治省等重大决策，以及制定完善党内法规、规范性文件等，均有法律顾问参与其中，进行评估论证，有效促进了省委依法执政。

程雁雷说，十八届四中全会决定提出五大体系，即完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系，党委系统普遍设立法律顾问，完善党内法规体系，是推进依法治国、建设法治国家的应有之意。

“没有依法执政就没有依法行政。”姜明安说，实际上，重大决策往往都是党委作出的，比如搞开发区等，目前党委大多没有设立法制部门，党委成员法律科班出身的也较少，因此意见要求县以上党委普遍设立法律顾问、公职律师非常必要。

明确法律顾问职责不搞花架子

此次意见对党政机关法律顾问、国有企业法律顾问履行职责作出明确规定，均为6大职责。前者的职责包括：为重大决策、重大行政行为提供法律意见；参与法律法规规章草案、党内法规草案和规范性文件送审稿的起草、论证等。后者的职责包括：对企业重要经营决策、规章制度、合同进行法律审核；组织处理诉讼、仲裁案件等。

姜明安告诉记者，以前对法律顾问的职责，各地规定不尽相同，有的地方还不明确，影响了其职能的发挥。现在中央要求县以上党政机关普遍设立法律顾问，需要投入大量的人力物力财力，就必须统一明确法律顾问的职责，防止形式主义，搞花架子。

意见要求，党政机关讨论、决定重大事项之前，以及起草、论证有关法律法规规章草案、党内法规草案和规范性文件送审稿，应当听取法律顾问、公职律师的法律意见；应当听取法律意见而未听取的事项，或者法律顾问、公职律师认为不合法不合规的事项，不得提交讨论、作出决定。并规定了相应的责任追究机制。

对于这一刚性规定，程雁雷直言“厉害”。她分析说，近年来各地法律顾问推进较快，也取得了一定的成效，但实践中法律顾问提出的合理意见，党政领导应当听取而不听取的，或者听取了又没有采纳造成重大损失的，怎么办，没有相关规定。意见作出刚性规定，有助于推动党政领导认真对待法律顾问的意见，积极采纳其合理意见，也能够调动法律顾问的积极性，发挥专长提出合格的法律意见。

姜明安也认同这一刚性规定的积极作用，有助于解决挂名顾问等问题。但他同时提醒说，政府是首长负责制，最终拍板的还是省长、市长、县长们，决策者必须听取法律顾问的意见，听取意见是为了保障正确决策，但仍要分辨意见的优劣决定是否采纳，“今后不能因为法律顾问提出不同意见，没有实施某项决策，便将责任都推给法律顾问，这是走向了另一个极端”。

对于法律顾问不负责任、不履行职责，能力有限难以履行好职责，违反相关纪律等情况，姜明安认为，各地可以根据意见制定法律顾问淘汰机制。

法律顾问不得以便利条件牟利

什么样的人才有资格担任党政机关法律顾问、公职律师、公司律师？意见作出了严格规定，其中明确外聘法律顾问应当具备“在所从事的法学教学、法学研究、法律实践等领域具有一定影响和经验的法学专家，或者具有5年以上执业经验、专业能力较强的律师”等5大条件。

在专家们看来，如此规定不无道理。

“政府法律事务头绪众多、事务繁杂、涉及面广、时间紧急，新事项层出不穷、老问题盘根错节，其复杂性、专业性、艰难性，这对法律顾问在政治素质及专业水准上提出了更高标准、更严要求。”中华全国律师协会副会长吕红兵说。

程雁雷分析说，党政机关的决策、出台的政策，往往牵涉面广，有的与广大老百姓切身利益密切相关，有的涉及一个地区未来的发展方向，有的可能影响到社会稳定，实施存在较高的风险，需要专业能力强、经验丰富的高水准法律人才匹配把关。

姜明安注意到，意见对外聘法律顾问履职期间需要承担的义务作出明确规定，包括遵守保密制度，不得利用工作期间获得的非公开信息或者便利条件牟利，不得以法律顾问的身份从事商业活动等。他认为，如此规定是维护国家利益、公共利益的需要，避免以权谋私。实践中，姜明安因担任党政机关法律顾问而没有承接去任何一家企业担任法律顾问的邀请。

“我名片上没有印安徽省委省政府法律顾问的头衔，也不允许印。”程雁雷说，担任党政机关法律顾问，能够接触到很多尚未公开的信息，在决策出台公布之前，应当履行保密义务，同时，要建立机制防止法律顾问以此身份谋取私利。

吕红兵说，党政机关法律顾问的履职行为带有一定的“公务性”，应当按照公职人员的标准，做遵守法律、恪守道德的模范，两袖清风，清正廉洁，不谋私利，保守秘密，守住底线，不逾红线。做到廉政且勤政，不仅招之能来、来之能战，而且主动行为，既为政府法律风险防范保驾护航，也为政府依法科学决策建言献策。

记者了解到，实践中，一些地方党政机关存在免费使用法律顾问或象征性付费的情况。此次意见明确，党政机关要将法律顾问、公职律师经费列入财政预算，采取政府购买或者财政补贴的方式，根据工作量和工作绩效合理确定外聘法律顾问报酬。

程雁雷认为，法律顾问的报酬不可能按照市场价格付费，但其付出也应当得到相应的报酬，通过列入财政预算保障，根据工作量和绩效确定报酬，有助于推动法律顾问制度长远发展、党政机关获得更加优质的法律服务。