[案例要旨]

人民法院以行政机关未提供其做出被诉行政行为的证据、依据为由，判决撤销被诉行政行为的，当事人有权依据人民法院的撤销判决，单独提起行政赔偿诉讼；行政机关承担行政赔偿责任的必备要件，包括行政机关的行政违法事实成立、当事人合法权益受损的结果发生、损害结果与违法行为之间存在因果关系。行政机关在行政诉讼中未提供做出被诉行政行为的证据、依据，被人民法院依法判决予以撤销而引发的行政赔偿诉讼中，人民法院应当审理查明行政行为是否实际存在违法以及行政违法的具体情形。行政行为不存在实际违法情形，或者存在实际违法情形但并未给当事人造成损害后果的，当事人的行政赔偿诉讼请求不应予以支持。

[案情简介]

孙某系天津市某村村民。因河道改造工程须占用包括孙某承包土地在内的某村土地，某村委托相关价格认证中心对村民土地地上物进行了评估，评估孙某地上物价值为31048元。2008年3月 17日，孙某所在的镇政府（以下简称镇政府）对孙某做出《强拆通知》：“……你户在工程范围内种植的树或菜已根据相关规定评估补偿。由于你户以种种原因未能按时拆迁，严重影响了工程工期进度。经研究限你户从即日起1日内拆除一切地上物，否则，我们将于第二日起进行强拆，对此产生的一切经济损失及后果由你户自行负责”。次日，孙某承包土地上种植的冬枣树等被强行拆除。孙某不服《强拆通知》曾提起行政诉讼，法院作出行政判决，以镇政府未在法定期限内提供证据视为没有证据为由，撤销了《强拆通知》。2009年2月，孙某提起本案行政赔偿之诉，请求赔偿用益物权损失244150元，蔬菜、树木等地上物损失125670元，共计369820元。

[法院判决]

一审法院作出行政赔偿判决，判决镇政府赔偿孙某地上物损失费31048元。孙某不服，提出上诉。二审法院裁定发回重审。

一审法院经重审，判决镇政府赔偿孙某地上物损失费31048元；驳回其他诉讼请求。孙某仍不服提起上诉，二审法院经审理认为，孙某的承包土地系因河道改造工程建设被占用，期间镇政府对孙某作出《强拆通知》并将其地上物强行拆除。现该《强拆通知》已被法院判决撤销，孙某认为镇政府的行为侵害其合法权益，有权依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定请求赔偿。孙某要求镇政府赔偿其土地补偿、安置费及地上物补偿费，上述费用均属于《中华人民共和国土地管理法》规定的征地补偿内容，且镇政府已经依据价格认证中心的评估结论决定对孙某承包土地上的地上物予以补偿，故孙某提出的上述赔偿请求不属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的行政赔偿的范围。孙某提供的证据亦是关于地上物补偿标准的证明，不是其合法权益受到损害的证明。因此，孙某要求镇政府承担赔偿责任没有法律依据，一审判决赔偿不当，应予撤销。二审法院判决撤销了一审法院的重审赔偿判决，驳回孙某的诉讼请求。

[法律解析]

（一）问题的提出

行政赔偿诉讼案件分为两大类，行政附带赔偿诉讼和单独提起的行政赔偿诉讼{1}。单独提起的行政赔偿诉讼案件，就是指原告只请求行政赔偿，而不是在提起行政诉讼的同时提出行政赔偿请求。行政行为已被确认为违法，是当事人启动单独提起的行政赔偿诉讼程序的法定条件[1]，本案相关行政行为已经被法院判决予以撤销，属于单独提起的行政赔偿诉讼案件。

行政违法行为与损害后果之间是否存在因果关系，是构成行政赔偿责任的决定性条件，损害后果由行政违法行为造成，才成立行政赔偿责任。单独提起的行政赔偿诉讼中，行政行为已经被确认违法，法院的审理重点一般在于进行因果关系判断，即违法行政行为与当事人主张的损害后果之间是否存在因果关系及其关联程度，这是人民法院判决行政机关是否应当承担赔偿责任，以及赔多赔少的根据。简言之“有因果关系，就有赔偿责任；有多大的因果关系，就有多大的赔偿责任”。因果关系的复杂性，使因果关系判断一直都是行政赔偿案件审理的重点和难点。但是，本文重点不在于探讨如何进行因果关系判断，而是着重讨论进行因果关系判断的前提和基础，即行政违法的具体情形，也有观点称之为“原因力分析”{2}。那么，就本案而言，行政机关因违反诉讼法规定被法院推定违法的情况下，法院进行因果关系判断的前提事实是什么，应当如何进行审查认定？

一般情况下，如果已有生效判决确认行政违法的结论，因果关系判断所需要的前提事实就是明确的，也就是说，生效判决中已经明确认定了被诉行政行为的具体违法情形，例如行政程序违法、事实证据不足、适用法律错误或者滥用、超越职权等，法官只需直接根据生效判决已经确认的前提事实，进行因果关系判断即可。

本案情况与上述一般情况不同。虽然已有法院生效判决确认行政违法的结论，但是，法院撤销行政行为的判决结论是非基于查明被诉行政行为存在某种行政违法情形，而是基于被诉行政机关的诉讼违法行为，即未依法提供做出被诉行政行为的证据或者依据，也就是说，法院是依据行政诉讼法的规定，根据行政机关没有在行政诉讼法规定的举证期限内提交做出行政行为的事实证据和法律依据，则推定行政机关做出行政行为时没有收集任何事实证据、没有依据任何法律依据，违反“先取证后裁决”的行政法基本原则，从而得出行政违法的结论，此时，法院并未对行政行为是否实际违法做出审查结论。可见，虽然当事人依法可以根据这样的判决中关于行政违法的结论主张行政赔偿，但是此类判决中却没有认定行政行为的具体违法情形，人民法院根据什么进行因果关系判断？法院能否根据行政机关的违法应诉行为，得出行政行为与当事人主张的损害后果之间存在因果关系？如果不能，人民法院应当根据什么进行因果关系判断？

该行政赔偿案件在发回重审后二审又予以改判，反映了两审法院对此类案件中因果关系判断的认识冲突。一审判决根据《强拆通知》已被法院判决撤销的前提事实，得出了行政机关根据《强拆通知》实施的强拆行为已经没有了执行依据，当事人合法权益受侵害的后果与行政违法之间的因果关系成立的结论；二审判决则认为，虽然当事人有权依据撤销判决主张行政赔偿，但行政赔偿的因果关系并不当然成立，当事人主张赔偿的证据不能支持因果关系成立的，其赔偿主张不应予以支持。笔者同意二审判决的观点。

（二）确立裁判要旨的理由

因果关系判断之所以成为行政赔偿案件的审理重点，其核心在于即使存在行政违法，但该违法情形未导致当事人损害后果或者只是造成部分损害后果的话，实施行政违法行为的行政机关依法不承担或只承担部分赔偿责任。根据上述，只有确定了行政违法的具体情形，才能对被诉行政机关是否承担、承担多少赔偿责任做出判断。行政机关因诉讼违法行为被法院判决确认违法的，法院生效判决并未确认被诉行政行为是否存在事实证据、行政程序、适用法律等方面的行政违法情形，而根据生效判决认定行政机关在诉讼中违反诉讼法举证规定的事实，又不可能得出因为该诉讼违法行为造成当事人主张的损害后果的因果关系结论，分析至此，人民法院已经可以得出该行政赔偿案件的审判结论，违法行为与损害后果之间的因果关系不成立，驳回赔偿请求。

但是，笔者认为，如果这样裁判难免显得机械执法，缺乏说服力。行政案件以解决实质性争议为目标，行政赔偿案件更应体现解决实质争议的功能{3},因此，此类案件的审理中，法院应当充分发挥司法能动性，恰当利用诉讼规则，在查明案件法律事实的基础上，做出是否支持当事人赔偿请求的司法判断。具体而言，应当遵循以下审理路径：

1．人民法院应对涉案行政行为是否实际存在违法情形进行审查认定。

《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第26条规定：“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。……被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据”。本案中，行政机关因为违反上述诉讼举证的程序性规定，被法院认定其作出被诉行政行为没有事实根据，判决予以撤销。

虽然已经有法院确认违法的裁判结论，但是，由于法院认定违法的结论系基于行政机关的诉讼行为，作出撤销判决系依据法律上的推定，得出行政违法的结论属于法律拟制，而行政赔偿的发生是以违法行政行为导致当事人的损害后果为前提{4}，二者存在不一致。根据上述撤销判决所认定的事实，对于涉诉行政行为是否实际存在违法？如果构成行政违法，因为行政违法的情形实践中多种多样，究竟是程序性违法还是实体性违法？这些问题无法从中找到答案，而对这些问题的答案，正是进行行政赔偿因果关系判断的基本事实根据。因此，人民法院因行政机关的诉讼违法判决撤销行政行为的，法院仅根据撤销判决所认定的事实，缺乏判断行政赔偿因果关系的事实基础，不能判断行政违法行为与当事人损害后果的因果关系成立。如果案件审理到此即以行政赔偿的因果关系不成立为由，作出行政机关依法不承担赔偿责任的判决结论，会使该行政赔偿诉讼的审理流于形式、失之机械执法，不符合解决实质争议的行政审判工作要求。人民法院需要首先对涉诉行政行为是否实际存在违法的问题，进行审理并作出事实认定，然后根据审理查明的案件事实进行下一步的因果关系判断。

2．行政赔偿案件中对行政行为是否违法的审查强度，应以“谁主张谁举证”为原则

对行政行为是否存在违法情形的审查，属于实体性审查内容。有观点认为，既然法院撤销判决中未对行政行为进行实体审查，人民法院在审理中，应以“全面审查”为原则，对行政行为进行合法性审查。

笔者不同意这种观点。因为单独提起的行政赔偿诉讼与行政附带赔偿诉讼，在诉讼程序、审理内容等方面，法律规定是有较大区别的。如果按照上述“全面审查”的观点，将形成单独提起的行政赔偿诉讼案件的审理，实际上与行政附带赔偿诉讼已经没有区别了，而这种效果并不符合立法本意。因此，单独提起的行政赔偿诉讼中，人民法院不宜像审理行政诉讼案件那样，要求行政机关提供其作出行政行为的全部证据、依据，并对行政行为的行政执法主体资格、法定职权范围、行政程序、事实证据等方面进行合法性的全面审查，这种实体性审查的强度，应当弱于行政诉讼中的合法性审查。因为，行政赔偿诉讼的目的是确定行政赔偿法律关系是否成立，而不是行政行为是否完全合法，即使行政行为存在一定瑕疵，不必然得出行政机关应当承担行政赔偿责任。

另外，虽然在行政赔偿诉讼之前的行政诉讼中，行政机关未向法院提供做出行政行为的证据、依据，但是，在行政赔偿诉讼中，行政机关还依法享有证明行政行为不存在违法，以及未造成当事人权益侵害后果的抗辩权利，人民法院应当允许行政机关在行政赔偿诉讼之中进行相应补证。

再者，如果法院直接依据撤销判决而认定行政机关承担赔偿责任，而行政机关重新做出在实体上内容相同的行政行为，当事人再次起诉，人民法院可能经过合法性审查做出确认行政行为合法的判决结论，此时，将出现法院行政诉讼判决与行政赔偿判决的冲突，影响司法权威性。因此，无论是从法律关系的角度，还是从实体正义与司法权威等现实考虑出发，对行政赔偿诉讼中行政行为的实体性审查，都不宜采取对行政行为进行全面合法性审查的思路与方法。

笔者认为，鉴于两类赔偿案件的特点和功能不同，人民法院在此类案件中，对行政行为是否违法进行实体性审查的方式，既要体现单独提起的行政赔偿诉讼的特点，又要符合回应当事人诉讼请求的审判思路。行政赔偿诉讼不同于行政诉讼的特点在于举证责任分配，即由原告对违法行政行为造成的损害事实承担举证责任的原则。诉讼举证责任的功能定位，在于具体规定某一案件事实由哪一方当事人负担证明责任的法则，它关系到案件事实处于真伪不明状态时法院如何裁判，关系到承担举证责任的当事人举证不能时由该一方当事人承担不利的诉讼后果。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第5条规定：在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。原告为维护和恢复其实体法上的人身权、财产权而启动行政赔偿诉讼，因此，作为主张权利的一方，原告必须提供证据证明权利存在的事实，以及该权利被违法行政行为侵害造成损害的事实。

本案虽然具有一定特殊性，但作为行政赔偿案件，人民法院在案件审理中，在审理查明原告主张的行政违法事实是否成立时，同样应当遵循“谁主张谁举证”的原则进行审查，而不宜适用一般行政诉讼案件中的“被告负举证责任”的严格举证责任，否则，违反该类案件的基本审理思路。我国的行政诉讼贯彻的是全面合法性审查原则，法官面对任何行政诉讼，都会根据《行政诉讼法》第54条，依照行政主体是否有法定权限、行政行为是否符合法定程序、是否有充分证据、是否有法律依据以及行政主体是否滥用职权依序逐项对具体行政行为合法性进行全方位审查。而行政赔偿诉讼中的违法性审查，其审查标准与审查进程与一般行政诉讼都不一样。显然，行政赔偿案件审查方式上的区别对待，并非对被告行政机关应有抗辩权利的剥夺，相反，法院恰恰应当充分注意对被告行政机关陈述申辩权利的保障。也就是说，在原告提供证据用以证明行政行为存在的违法情形或事实理由之后，即原告的举证责任已经完成，此时，举证责任转移至被告行政机关，应由被告行政机关针对原告的事实证据提出抗辩和反证，然后，由人民法院依据证据优势原则对双方证据进行审查认证，最终认定原告所主张的行政违法情形能否成立。这种审查方式，即遵循了行政赔偿诉讼“谁主张谁举证”的原则，也给予行政机关证明其行政行为是否实际存在违法的申辩机会，适度解决了此类行政赔偿案件中撤销判决未对行政行为合法性进行实体审查的问题，从而得出行政违法是否存在以及行政违法的具体情形，确立了进行行政赔偿因果关系判断的前提和基础。

3．根据经审理认定的行政行为是否违法案件事实，做出是否应予赔偿的因果关系判断

本案中，原告主张地上物评估违法，而被确认违法的强拆行为使地上物灭失、无法重新评估，因此违法强拆行为导致其补偿利益受到损害的因果关系成立。通过双方当事人的举证、质证，法院认定行政机关提供的证据能够证明，孙某被拆除的地上物位于经批准的河道改造工程用地范围内，该地上物予以拆除是必然；行政机关对地上物实施强拆之前，已经履行了现场勘验及依法评估的正当程序，相关价格认证中心的评估结论具备合法有效性。因此，法院根据审查认定的事实，得出不存在行政违法的结论，即孙某不能证明存在行政违法，当然也无法证明行政行为与损害后果之间的因果关系成立，据此，法院判决对孙某的赔偿请求依法不予支持。

假设经过证据审查，法院认定了行政行为违法的事实成立，则需要根据行政行为所存在的事实证据不足或者行政程序违法等具体违法情形，对已经确认的行政违法情形能否导致当事人主张的损害结果，做出因果关系判断，从而得出行政机关是否承担行政赔偿责任的判决结论。上述假设情形，更能充分反映审理此类案件应有的典型思路。

（三）适用裁判要旨应注意的问题

1．针对当事人的诉讼主张做出赔偿判断

法院根据审理查明的是否存在行政违法的案件事实，进行因果关系判断的另一个重要事实因素，就是当事人的损害后果。需要注意的是，根据行政赔偿诉讼的“谁主张谁举证”原则，法院决定是否赔偿的结论，是针对当事人的赔偿请求等诉讼主张作出的，如果行政违法情形不能导致当事人诉讼中所主张的损害后果，对其赔偿请求依法不应予以支持。当事人没有主张的可能存在的其他损害后果，不属于法院判断赔偿责任的范围。

2.充分发挥诉讼指导作用

实践中，限于法律知识水平，原告在行政赔偿诉讼中提供的损害后果证据，常常有遗漏相关损失内容的情况。因此，人民法院在行政赔偿案件审理中，一方面要遵循“谁主张谁举证”的审查原则，另一方面，要积极发挥诉讼指导作用，不能仅凭原告的起诉状或庭审陈述内容，机械地确定其行政赔偿主张。在诉讼审查阶段，应指导原告准确、全面确定赔偿主张并积极提供证据；如果在案件审理阶段，发现行政违法行为可能导致原告某些损害后果但原告并未予以主张，此时人民法院不宜在判决中对该项损失的赔偿问题进行审理和裁判，但可将该情节作为行政赔偿调解中确定双方权利义务的参考依据，使原告的实质性权益通过法院调解工作得到最大程度保护。尤其强制拆除类行政赔偿案件中，常常涉及财产或人身的多种损害问题，人民法院在审理和调解处理中应予以关注。

（四）结语

案例的意义在于，一方面为司法实践提供参考，另一方面为法学理论发展和立法完善提供观察。审理行政赔偿案件所适用的主要法律依据是《中华人民共和国国家赔偿法》（1995年1月1日起施行）和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（法发[1997]10号）。该案例事发时，《中华人民共和国国家赔偿法》尚未修订，关于致害行政行为被确认违法是请求行政赔偿前提的规定，与上述最高法院司法解释的相关内容一致，但是，2010年修正后的《中华人民共和国国家赔偿法》取消了致害行政行为属于违法行政行为以及相应国家赔偿先行确认程序的相关规定，而最高法院的司法解释内容尚未作出相应调整，目前司法实践中存在一定程度的认识、做法不统一问题。启动行政赔偿诉讼的法定前提，是否应当与启动国家赔偿程序的法定前提一致，有待司法解释予以明确{5}。

【注释】作者简介：王雅晶，女，天津市高级人民法院行政庭审判员，主要从事行政法学研究。

[1]《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第21条第（4）项。

【参考文献】 {1}（德）哈特穆特•毛雷尔．行政法学总论[M]．高家伟译北京：法律出版社，2000.636-637.

{2}单宇驰．从相当因果关系看原因力大小对赔偿责任分配的影响[A]．中国行政审判案例（第4卷）[C]．北京：中国法制出版社，2012.200.

{3}杨海波遗失房产登记资料应承担行政赔偿责任[A]．中国行政审判案例（第4卷）[C]．北京：中国法制出版社，2012.197.

{4}赵臻祥．台湾地区现行行政赔偿责任制度的重塑[D].中国政法大学2008年博士论文，165.

{5}江必新．适用修改后的《国家赔偿法》应当着重把握的若干问题[J]．法律适用，2011,（6）:6.

【期刊名称】《天津法学》【期刊年份】 2016年【期号】 1