摘要：现行行政复议法确立的行政复议制度，在行政复议启动程序，对抽象行政行为的审查处理，行政复议工作机构的设置方面，存在着一些制度上的缺陷。为使行政复议真正成为构建社会主义和谐社会进程中，行政机关内部有效的自我纠错与层级监督机制，有必要将行政复议对具体行政行为的事后审查延伸为全程监督审查，确立对抽象行政行为全面审查的具体程序，设置统一、独立的行政复议工作机构，进一步完善现行的行政复议制度。

《行政复议法》自1999年10月1日施行以来，作为行政机关内部自我纠错的层级监督制度与公民、法人和其他组织的权利救济制度，其促进行政机关合法、正确地行使职权，维护社会经济秩序和社会稳定的积极作用日益显现，越来越受到人们的重视。2006年12月在重庆召开的全国行政复议工作座谈会上传出，全国平均每年通过行政复议解决8万多起行政争议，经过行政复议的案件中83.7%的申请人不再提起行政诉讼。2004年国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》第九部分第30条明确指出要"认真贯彻行政复议法，加强行政复议工作……，要完善行政复议工作制度，积极探索提高行政复议工作质量的新方式、新举措"。联系多年的行政复议工作实践，笔者认为，我国现行行政复议制度仍存在一些问题，有待于进一步完善。

一、行政复议审查制度的滞后性

行政复议法第九条、第十七条分别规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查。该规定明确指出了，行政复议程序的启动，自申请人提出申请开始。类似于行政诉讼程序中的"民不告，官不理"。这样的规定，在行政权与司法权相对独立，行政机关接受司法审查监督体制下可行，但在行政复议的工作实践中则表现出明显的滞后性。表现一是就行政机关而言，许多认定事实不清，适用法律错误，违反法定程序的具体行政行为，从行为发生到执行的过程中，都有可能发生错误，待到行政管理相对人提起行政复议时，违法行政行为造成的侵害事实已经形成。权利受侵害的行政管理相对人，虽然有行政赔偿作为最后的权利救济保障，但侵害事实已经成为过去式。同时，行政机关从违法行为的实施，到复议、应诉，再到行政赔偿，其支付的行政成本也是越来越高。表现二是不能把行政复议的内部属性与行政诉讼的司法审查属性有效区分。因为行政复议与行政诉讼程序的启动，一般都是针对已经发生并生效的具体行政行为，由行政管理相对人提出申请后，开始行政复议或行政诉讼程序。这就容易给人们造成一种误解，认为行政复议与行政诉讼一样，都属于司法审查范畴。淡化了行政复议是行政机关内部自我纠错的一种监督机制的认识，影响了行政机关工作的有效性与权威性。许多行政管理相对人在行政复议与行政诉讼之间，之所以最终会选择行政复议，很重要的原因，仍然是行政复议是免费的，能够为老百姓节约权利救济的成本，而不是对行政机关自我监督，自我纠错的一种信任。

二、对抽象行政行为审查的有限性

行政复议法第七条、第二十六条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的国务院部门的规定，县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定，乡镇人民政府的规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。申请人在申请行政复议时，一并提出对本法第七条所列有关规定的审查申请的，行政复议机关对该规定有权处理的，应当在三十日内依法处理……"。这也就是我们通常所说的行政复议对抽象行政行为的审查。

对抽象行政行为进行行政复议监督问题，从立法之初，就是法学界、行政机关以及社会公众十分关注的问题。地方各级行政机关制定规范性文件的抽象行政行为十分普遍，根据规范性文件进行方方面面的社会管理，影响也非常广泛。但实际工作中，行政复议对各类规范性文件的审查监督是有限的。因为，根据行政复议法的规定，有权对抽象行政行为进行审查的行政复议机关，应当在三十日或六十日内对该行为依法处理。而对审查工作程序和审查结果的处理形式，法律却缺乏明确、具体的规定，造成实际工作中，行政复议机关对抽象行政行为的审查，更多的是持谨慎的观望态度。另外，根据行政复议法第七条的规定，公民、法人和其他组织能够申请行政复议机关进行审查的抽象行政行为，必须是具体行政行为所依据的行为。即使行政机关的抽象行政行为规定有错误，但只要他未据此规定作出具体行政行为，或者行政管理相对人不知道行政机关具体行政行为依据的抽象行政行为是错误的，没有针对该依据提出审查申请，行政复议机关就难以发现或主动提起对该抽象行政行为进行审查监督。使行政复议机关犹如"站在桥上看风景"的诗人。

三、行政复议工作机构设置的模糊性

行政复议工作机构是行政复议制度的一个重要组成部分。1990年的《行政复议条例》规定："复议机关应当根据工作需要，确立本机关的复议机构或者专职复议人员。""县级以上地方各级人民政府的复议机构，应设立在法制工作机构内或者与政府法制工作机构合署办公。"这种规定以行政法规的形式确立了行政复议机构相对独立的法律地位。《行政复议法》第3条对复议机构做了一个概括的规定："依法受理行政复议申请的行政机关是行政复议机关；行政复议机关内负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。"按照条例的规定尚可以在法制工作机构中设立相对独立的专门从事行政复议工作的机构，而《行政复议法》则只模糊地规定了由政府法制部门连带着从事行政复议工作，这不能不说是立法的倒退。从实际工作看，目前，我国行政复议立案数量不足、审理难的主要原因之一就在于行政复议的组织机构不健全。长期以来，除公安、税务等少数部门有比较健全的复议机构和专职人员外，大多数行政机关的复议机构都不够健全，有名无实。这种现状况在很大程度上也削弱了行政复议制度的功能。

针对行政复议制度存在的上述问题，笔者认为，需要从以下三个方面进一步完善现行的行政复议制度。

一是完善行政复议对具体行政行为的全程监督制度。如上所述，由于受对事实认定、适用法律的理解、行政机关工作人员的素质等诸多因素的影响，一些具体行政行为从发生那一刻起，就陷入了错误的泥沼。如何及时发现问题，解决问题？笔者认为：英国对行政决定的内部复审制度，有值得我们借鉴的地方。英国的行政决定内部复审制度，是由对行政决定的作出负有责任的主体（既可以由原决定者本身，也可以是一个不同的、但资历更深的官员）对原决定的重新评判。在一定意义上，它是原行政决定程序的延伸与继续，而不是启动一个全新的程序。复审是针对整个具体行政行为的复审，复审官员有权自具体行政行为发生开始，就主动介入，参与对具体行政行为的决策，使行政组织有机会及时明了自身决定过程的缺陷，从源头上预防行政决定的错误和侵害公民、法人和其他组织合法权益的具体行政行为发生。行政复审的判断也可以不受原决定者所收集的信息的限制。随着我国政府行政管理体制改革进程的提速与人们法律意识的普遍提高，借鉴国外先进经验，把行政复议工作程序提前启动，引入行政管理职权的行使与具体行政行为的发生、执行、决策全过程，尤其是在一些城市拆迁、政府采购、工程招投标等公共行政管理领域，建立行政复议的全过程监督制度，在当前显得尤为必要。

二是完善行政复议对抽象行政行为的全面审查制度。《行政复议法》虽然在行政复议范围上有较大的突破，并首次规定了可以对部分抽象行政行为进行有条件的复议。但从当前行政复议的工作实际来看，现行的对抽象行政行为进行审查的制度仍有很大的局限性。随着经济社会形势的发展，行政管理透明度和政务信息公开性的增强，行政管理相对人认为抽象行政行为可能会影响到自己的人身权、财产权，申请对抽象行政行为合法性进行审查的现象会越来越多，行政复议的范围也会越来越广。这既是行政复议制度发展的必然趋势,也是充分实现对违法行政行为救济和监督的客观需要。行政机关应当从保障行政管理相对人的合法权益,维护行政权威的角度出发,依照法律规定或程序要求，逐步改革现行行政复议制度对抽象行政行为审查的局限性和从属性，进一步扩大对抽象行政行为可申请复议的范围，明确规定行政复议机关对抽象行政行为进行审查的工作程序和结果的处理要求，规定行政管理相对人可以就具体行政行为所依据的抽象行政行为申请复议审查，也可以单独就某个抽象行政行为申请复议审查。

三是建立独立、统一的行政复议工作机构。设置相对统一、独立的行政复议工作机构，审查有关具体行政行为，是我国"入世"议定书的承诺，也是世贸组织协定的要求。因此，履行入世承诺，实现行政复议的公正性和合理性，监督行政机关依法行使职权，必须改变目前行政复议工作机构缺乏独立性的现状，重新设计适应中国国情的行政复议机构。首先，在地方各级人民政府，设置统一的行政复议委员会。委员会的主要负责人，由行政复议机关负责人担任。行政复议委员会对行政复议工作机构享有工作的检查权、监督权；对一些事关地方大局、影响重大的行政复议案件享有票决权。其次，在县级以上人民政府内统一设立相对独立的行政复议工作机构，隶属于同各级人民政府。对于现有的垂直领导的一些行政机关（如海关、金融、国税和外汇管理等）的复议管辖权，建议统一交由地方各级政府的复议工作机构来受理，改变现行行政复议管辖的混乱局面。

（铜陵市政府法制办公室：汪 毅）