根据新冠肺炎疫情防控工作的相关要求，各地积极强化社会信用监管，将信用惩戒措施作为社会治理工具普遍应用。其中，江苏等地将隐瞒病情、隐瞒旅居史、隐瞒与患者或疑似患者接触、逃避隔离等行为认定为失信行为，记入个人信用档案，予以信用惩戒。显然，将上述行为一律认定为失信行为，虽然在纵深上丰富了“信用”的内涵，但是有混淆“失信”评价标准之嫌。鉴于信用惩戒措施适用程序设计尚不完善、法律依据尚不规范，信用工具本身就存在应用泛滥、效果溢出、损失难以估量等问题，所以在突发公共卫生事件应对中，应当思考如何审慎中立地作出信用评价，从源头关键环节保障惩戒正当。因此，应当就突发公共卫生事件中信用评价的功能定位、基本形态、机制设计、运行实效展开研讨分析，并在此基础之上探讨信用评价的行政法规制路径，推动形成多元复合型信用评价机制，使信用监管尽快走出规范性不足的困境。

在应急状态下，政府会暂时突破常态法治体系的限制，采取一些特殊措施。信用惩戒措施这种综合型社会治理工具，凭借其成本低、效率高的独特优势，吸引了不少行政机关的青睐。

（一）信用评价是突发公共卫生事件信用惩戒的关键环节

信用惩戒措施通过向社会公布失信名单或采取其他惩戒措施的方式，使失信者承受名誉受损、资格受限、生产经营活动受阻等不利后果，倒逼个人诚信行为、企业诚信经营，从而全面提升社会的诚信水平。一次完整的信用惩戒措施至少可以被拆分为“信息收集”“评价”“公布（包括其他制裁性手段）”三个阶段：信用惩戒主体通过日常监管、执法检查和群众举报等途径获取信用信息，并对这些记录进行科学归档与保存；对相对人的信用状况进行评价，根据失信行为造成后果的严重程度作出差别化评价；对外公布评价结果并且采取不同严厉程度的惩戒措施。

信用评价处在承上启下的关键环节，是决定后续行为的基础。行政机关要想得到准确、适当的信用评价，就必须确保疫情信息的收集和传输完整、无误；然后，行政机关只有凭借客观、公正的评价结果，才能够针对不同行为采取最合适的监管措施。依据《突发事件应对法》，政府有权在疫情等特殊时期采取限制人员流动措施。在这种情况下，疫情信息的收集和传输会受到影响，信用监管机关无法确保信息全面且客观。在新冠肺炎疫情发生后，国务院及各省均要求所有公民办理“电子健康通行码”，用以收集公民的体温数据、所在地点、是否接触过特定人员等与疫情防控存在关联性的个人信息和日常监测信息。这些信息多数是由相对人自主上传至信息收集平台，未经证实，如果直接将其作为信用评价的重要参考，可能会影响信用监管措施的公正性。行政机关应当在信用评价阶段核实信息的真实性与准确性，确保其能够成为作出奖惩决定的依据。

（二）信用评价在突发公共卫生事件中的运行机制

疫情暴发后，多地在公共信用信息平台上开通“疫情防控专题”，收集、曝光疫情防控期间相关失信事件和失信人员名单，形成了一套具有共性的信用评价程序。

首先，是信息的收集和记录。信用信息是作出信用评价、进而作出信用惩戒决定的事实基础，信息的收集就是信用评价的首要环节。行政机关依法收集与事件防控存在关联性的个人信息，依据所记录的个人信息推进公共安全、公共管理和公共福利，并通过积极探索对信息收集、使用的限度实现更高的行政效率。无论是宏观上对短、中、长期风险形势的预测和研判，还是微观上对具体事件发展动态的监测和预警，乃至于对某些风险源的搜索定位，行政机关都依赖于相关信息来采取应对措施。目前我国在个人信息收集方面，留给行政机关自主裁量的空间很大，在信息收集阶段缺少沟通环节，仅凭行政机关单方判断就决定记录与否，极易侵犯相对人的权利。虽然突发公共卫生事件具有复杂性，常态化的信息收集程序迟缓、僵化，需要合理扩张公权力、适度放松信息收集标准，但即使在应急状态下，这种权力也必须受法律的规范和控制。

其次，是信息的评价和发布。在中央全面依法治国委员会《关于依法防控新型冠状病毒感染肺炎疫情切实保障人民群众生命健康安全的意见》明确要求下，各地纷纷围绕疫情防控矛盾焦点积极完善失信行为的认定标准，对于隐瞒病情、隐瞒在疫情严重地区旅居史、隐瞒与患者或者疑似患者接触情况，或者逃避医学观察、隔离治疗等行为，有关部门将其评价为失信行为，依法严格追究行为人相应的法律责任。需要警醒的是，“政府依据自身所收集的信息就作出信用评价、进而作出惩戒决定”的信用监管机制，存在“自我裁判”的嫌疑，其可信度、权威性和科学性无法得到保障。因此，行政机关应当审慎、构建多元复合型信用评价机制，中立地作出信用评价。

（三）信用评价对公共卫生事件防控的“双刃”影响

一方面，信用评价及时、有效地助推了疫情防控，提高了行政效率，推动了国家治理体系和治理能力现代化。在应对突发重大传染病事件时，对公民个人信息的快速、全面收集是排查疑似病例及密切接触者的重要手段。不仅能够快速分析、预测重点人群的流动情况，为联防联控提供大数据支持，而且推动了公共卫生领域信用体系建设，使信用评价结果成为行政管理、服务、奖励和惩戒的重要参考，将信用工具的优势发挥到了实处。

但另一方面，信用评价自身规范性不足，各地采取的评价标准不一致，有时反而干扰了正常的疫情防控。实践中，虽然各地运用信用监管工具瞄准的基本都是特殊时期隐瞒信息、制假售假、囤积居奇、散布谣言等行为，但是对判断行为人是否失信、是否应当纳入惩戒名单，却采取了不同的标准。如重庆市在“疫情失信曝光台”中公布已受到行政处罚、治安处罚的信息，将“违法、违规”作为失信与否的评价标准；而在上海市，只要隐瞒相关病史就会被评价为“失信”，并被依法采取惩戒措施。一个隐瞒传染病史但未受到处罚的人，在上海会被公开列入失信名单，而在重庆就不会被披露，这显然是信用体系建设中的一个纰漏。质言之，缺少统一的信用评价标准，将直接导致各地“同案不同判”。

（一）信用评价规范依据不足

以内容是否包含后续惩戒措施为标准，信用评价的规范依据主要有两种：一种是信用评价专门性规定，如中国人民银行《信用评级管理指导意见》等，规定了细密的评价标准。另一种是信用惩戒制度规范中的相关规定，以行为主体为标准又可以分为以下两种类型：一是单独惩戒型，包括单行法中对违法行为人采取信用惩戒措施的个别条款、重点监管领域行政法规中的相关内容、以及涉及信用监管的党内法规；二是合作惩戒型，主要指国家发改委联合多个部委在金融信贷、政府采购、招标投标、环境保护等领域发布的《关于对XX行业严重违法失信主体实施联合惩戒的合作备忘录》，以及各地人民政府印发的调整社会信用信息的规范性文件。

可见，我国的信用监管规则体系主要是由一些政策性规范构建而成，上位法对信用惩戒措施适用的规定明显不足。从法律效力上来看，政策性文件可以对相关工作进行指导，却不能作为执法依据；从规范内容上来看，政策性文件为了保证覆盖面广，往往原则性强、约束性弱，留下的裁量空间过大，导致实践中信用评价不规范的情况频发。

在新冠肺炎疫情发生的非常态时期，网络上流传了多条感染患者、疑似病例、往来疫区人员的个人信息，包括姓名、电话、身份证号码、家庭地址、工作单位、学籍信息、活动轨迹等。这些信息是为疫情防控、疾病防治而收集的，不应被公布于众。行政机关应当严格监管信息的收集与保存，避免信用信息被无权主体滥用，侵犯相对人的合法权益。另外，还存在行政机关因缺乏依据而任意创设规则，因理解各异而采取不同的适用标准，导致相对人受到不公正待遇。比如一个“社区入户走访排查疫情未如实提供信息” 的行为人，在山东某市会被扣减个人信用分，仅供社会公众参考，而在河南某市会被列入“疫情防控工作社会信用黑名单”，将在政府政策扶持、评优评先等方面受到限制。由于缺少上位法依据的指引，信用惩戒法律制度存在基础性、结构性的缺失，出现规范设定滞后于行政实践的情况，无法为突发公共事件应对提供有效的工具支持，也无法为社会信用体系建设提供稳固的依据支持。

（二）应急评价偏离原始目的

无论是控制、规范行政权的传统行政法，还是高效实现行政目标和任务的新行政法，其保障公民权益的根本目的从未改变。传统行政法认为，行政法目的在于控制行政权，保障个人的基本权利；随着公共行政变迁，逐渐有学者引入和整合合目的性原则、行政效能原则等其他视角，行政法的目的开始融合灵活、高效等要求。在这种背景下，信用工具这类相对柔性的新型规制工具愈加经常被运用到公共行政中去。现代法治的“人本主义”精神始终要求行政法的目的应当以保障公民权益为本位。其中，生命权益是最基本的人权，是一切权利的起点。突发公共事件防控也当然地以保障公民的生命健康权为首要目的与内在价值，不能一味追求效率而运用超越法定权限的措施。行政机关在应对突发公共卫生事件中采取信用监管措施，目的是有效预防、及时控制和消除突发公共卫生事件中的失信行为，绝非假借惩戒失信行为之名完成其他行政任务。

不容忽视的是，此次疫情防控实践加剧了信用惩戒措施的泛滥适用，过度、过宽的信用评价已经悖离了信用监管的原始目的，一定程度上沦为了某些地方政府滥权的工具。如浙江某县规定对“不服从全县疫情防控相关措施”及“殴打、谩骂防控工作人员等行为”采取信用惩戒；但这些行为与个人信用并没有必然关联，行政机关应当采取其他更适当的处罚措施，不能借应急防疫之名滥用信用惩戒，恣意侵犯相对人的合法权益。

（三）行政机关的工具依赖性强

面对国家任务的突然剧增，传统的惩罚性行政活动方式渐渐显露出应对不足的缺陷，行政机关处于一种超负荷状态，主观上倾向于选择采取信用工具这种成本低、效率高的方式实现行政目的。首先，行政机关向社会公众曝光违反疫情防控要求的失信行为，既能起到普法、释法的作用，又能产生预防的效果。在依法行政的同时，能够结合道德这种柔性的社会规范共同发挥作用，降低违法的可能性。其次，行政机关发布的失信信息天然地带有强公信力，会引发公众及时作出排斥与失信人交往的行为，对失信人的惩戒效果十分显著。最后，公布失信行为也能够制造一种行政机关加大执法力度的舆论，在行政机关的传统治理手段捉襟见肘时起到事半功倍的效果。

人民普遍要求行政机关能够实现较高的效能、效率或效益。但是，带着对信用工具的主观依赖，行政机关可能会对行政相对人的其他事项施加不必要的信用惩戒，这就出现了行政机关采取惩戒措施的方式与达成的目的之间的不正当联结，这是应当被禁止的。实践中这种情况不在少数，如某公司因涉嫌广告违法而无法办理公司地址迁移，当地市场监管局为了维护社会秩序与保障公民权益，却采取了不予办理该公司地址变更申请的不恰当方式。在此案中，查处违法事实和不予办理企业迁移登记这两件事之间并无直接关系，违反了依法行政的基本原则，侵犯了相对人的合法权益。“一处违法，处处受限”的精神意在强调信用信息共享共用的重要性，避免失信相对人因惩戒主体信息交流不畅而逃逸于惩罚之外，并不是为达目的可以“不择手段”。社会治理工具的选择影响最终决策的产生，必须避免过度依赖信用工具，综合考虑多元的利益诉求。

在缺少较高层级上位法依据指引的情况下，应当从公共福利最大化的角度出发对评价行为进行规范，恪守法律保留原则，防止行政立法权的自我膨胀。

（一）对于信用评价方资格的限制

依据《突发事件应对法》和《传染病防治法》，我国有三类有权收集相关个人信息的主体：县级以上人民政府及其相关部门、各级疾病预防控制机构、医疗机构。易言之，此三类主体都可能作出信用评价。

当然，如果海量未经判断真伪的信用信息直接由行政机关进行个案评价，势必会大大增加行政成本、拖慢行政效率。应对突发公共卫生事件的紧急行政权会对常态化法治秩序提出例外化诉求，需要更高效的评价方式。因此，评价主体可以在评价前预设标准，如此一来，信用评价就是依据既有标准对客观信息进行评价，可以委托给第三方来操作。这与专家鉴定类似，可以参照对鉴定专家的要求，规定信用评价方必须是客观、中立的。在日本、美国等国家，信用评价一般是由依法取得资格的第三方信用评价公司参照法律要求和约定内容来进行评估，并由国家监管整个过程。我国也已经将“政府指导+专门机构评价”的思路落实到某些制度设计中。如水利部《水利建设市场主体信用评价管理办法》规定，信用评价机构是“经国务院水行政主管部门备案登记，依法依规开展水利建设市场主体信用评价工作的全国性社会团体”，采取专家打分的方式作出评价决定。在政府的指导下，专设与两方没有利害关系的第三方信用评价机构，将个案纳入评价模型中，通过固定的算法得出评价结果，既能确保行政效率，又能保障评价是客观有效的。

（二）对于信用评价方权限的限制

在突发公共卫生事件中，行政机关无论是在内部披露负面信息还是面向社会公众对相对人进行公开批评，无论是限制或禁止行政许可的发放还是撤销或撤回已经颁发的行政许可，无论是限制个人获得某种资质或担任某种职务还是仅加强日常监管、增多监督检查的频次，都应当在法定职权范围内依法进行。第一，信用评价主体的权限法定，其设立、职权范围必须有明确的法律依据，并且只能在法定范围内行使权力，越权、寻租的惩戒行为一律无效；第二，信用评价主体行使权力应当符合维护社会公共利益的目的，不能基于应急防疫等任何借口对公民合法的权益造成不必要的侵害；第三，信用评价主体行使权力不当或违法，损害社会公共利益或其他公民法人的合法权益时，应当承担与之相应的法律责任。

同时，还需要注意联合惩戒的问题。在很多情况下，单个惩戒主体无法有效遏制失信现象，信用惩戒规范性文件通常会规定多个主体联合实施惩戒，以实现更好的惩戒效果。联合惩戒是多个主体在多个领域对相对人实施惩戒，而不是多个主体在同一领域对相对人实施叠加惩戒。举例而言，如果某企业得到失信评价，被纳入失信联合惩戒对象名单，其申请行政许可、申请财政支持、享受税收优惠等都会受到负面影响，个人还会在乘飞机、坐高铁时受限，在突发事件中被列为失信对象的相对人也会在上述领域受到相应的限制。行政机关应当在自身的职权范围内作出信用评价决定，采取相应的惩戒措施。

（三）对信用评价标准的限制

信用评价的标准取决于立法者的价值选择。首先，突发公共事件防控不宜放宽信用信息的认定边界，否则大量无关信息被归集入公共信用信息库，势必会影响信用评价的准确度。因此，公共信用信息必须与信用之间存在关联，不能将各类违法违规行为不加以区分地评价为失信行为。

其次，突发公共事件中对失信行为的判断也应当采取严格标准。参考国务院《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》等文件的要求，可知信用惩戒措施以“促进市场主体依法诚信经营，维护市场正常秩序，营造诚信社会环境”为目标。由此可以反向推理出，失信行为是“妨碍市场主体依法诚信经营，破坏市场正常秩序，扰乱诚信社会环境”的行为。新冠肺炎疫情期间，各地为尽快发挥信用监管工具的效果，对失信行为的认定标准基本一致，将故意隐瞒疫情信息，或违反居家观察等管理规定进入公共场所等行为评价为失信行为，这不免有突破法律保留原则之嫌，应当予以修正。《突发事件应对法》规定违法行为人需承担民事责任的前提是“导致突发事件发生或者危害扩大，给他人人身、财产造成损害”，为实现疫情防控目的，只有当行为满足上述前提并真正“扰乱诚信社会环境”时，才能将其纳入失信行为的范畴。

现代行政法注重保障和提升行政过程的经济性、效率性、民主性和可接受性，这些追求可以统合于行政效能，要求行政机关以尽可能少的行政成本，来最大限度地实现既定的行政目的。应急状态下的行政机关更需兼顾法治和效率，最大限度地保护公共利益、人民权益和社会秩序。

（一）制度设计精细化

首先，避免信用评价主体缺乏必要的约束。如果权力缺乏监督与制约、无限制地封闭运转，自由裁量空间过大，将造成评价结果不公、信用惩戒恣意。目前实践中多以省级地方性法规和规章为依据，县级以上行政机关作为信用评价主体、采取惩戒措施，但其中上下级具体执法部门之间分工不明确，存在监督不足、懒政怠政、效率低下等问题，亟需完善细化各级分工、制约的制度设计。

其次，应当预设信用评价的标准。以失信行为造成后果的严重程度、行为人的主观意识为二元标准，可以设计四个档次：一是相对人无意违法失约、事后积极补救，或者初犯并没有造成恶性后果的，比如没有意识到自己曾接触过传染病确诊患者而没有上报有关防疫部门的，应被认定为“轻微失信”；二是相对人因过失作出违法失约行为的，比如路经传染病疫区后没来得及上报的，应被认定为“一般失信”；三是相对人已知行为属于违法失约但继续作为，逃避或拒绝进行补救的，比如无意中接触过传染病确诊患者但故意隐瞒不报的，应被认定为“较重失信”；四是相对人故意做出违法失约行为侵犯他人合法权益，逃避或拒绝进行补救，或者有过不良信用记录又再犯的，比如逃避隔离后往人员密集地点故意传播的，应被认定为“严重失信”。

最后，应当从法律上赋予相对人救济权。突发公共卫生事件中得到负面信用评价的相对人往往没有途径提出异议，一旦评价机关作出这一信用评价的判断失误，引发社会公众高度关注，不管后来再如何解释，都会对相对人的声誉造成严重损害，实质性地减损相对人的合法权益。因此，当被评价为“失信”的相对人认为信用评价主体违反了法律规定、侵犯了其合法权利，相对人有权通过申诉、复核等途径寻求救济。

（二）评价方式最优化

评价机关在依法对个案进行评价时，不仅应当追求公共利益的最大化，还必须尽可能降低对相对人权益的损害，即行政权力行使带来的权益损害不能超过所实现的目的所带来的好处。

具体而言，信用评价的方式和范围应当适宜，公开评价的内容应当恰当。首先，关于公开方式和范围，权威机关通过互联网平台向社会公开突发公共卫生事件中的失信名单，而公众基本上都会相信国家机关的评价内容，并且将这些内容作为自己参与社会活动、作出某些行为的参考。一旦信用评价出现错误，将会对相对人和相关人造成不小的损害。所以信用评价的公开方式和范围不能过度嵌入隐私权等私权领域。其次，关于公开的内容，法律通常要求不予公开涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的信息，但实践中有些信用评价主体为了追求效率和效果，不断压缩上述不予公开信息的界定标准，将相对人的身份证号码、手机号码、家庭住址等信息公布于众。公布这些信息，即使行政机关最终作出了客观公正的信用评价决定，也不会对后续信用惩戒措施所要实现的目标有所帮助，更是违法侵犯了相对人的隐私权。因此，信用评价应在满足行政法治的前提下，合理考虑所公开的内容，不能损害相对人的合法权益，不可本末倒置。

（三）评价程序规范化

在应急状态下对信用评价进行程序性控制，将告知、说理、陈述申辩、申请听证、专家参与等环节纳入法定的程序设计中，能够最大限度地确保信用评价标准的合理、可靠且稳定。

第一，先行告知于说明理由。对信用的公开评价，会对相对人的社会声誉和公共形象产生巨大影响。而且在很多情况下，相对人其实是不完全知晓本人的信用状况的，需要信用评价主体向其说明理由，解释原因与依据，才能确保相对人完全知晓、理解每一个环节，充分保障相对人的知情权。因此，行政机关在公开信用评价之前，应向相对人先行书面告知拟作出评价的内容、期限、理由、依据以及相对人享有的陈述申辩、申请听证、申请救济等权利，允许相对人做出解释或在一定期限内进行整改；若相对人无合理解释或无整改意向，行政机关再正式作出信用评价决定。目前，《传染病防治法》第56条无法为信用评价提供完整的行为依据，应当补充执法主体的先行告知、说明理由义务，以及评价决定的送达、评价对象的申辩权等规定。在先行告知与说明理由程序中，行政机关能够向相对人直接说明需要注意的事项，相对人也能够有作出解释的平等对话机会，这有助于保障相对人的权益，既高效也实现信用监管的根本目的。

第二，异议申诉与信用修复。相对人如果认为信用评价不正确、造成自己合法权益受损，有权向行政机关提出正式质疑，信用评价机构应对此质疑应进行专门复核处理。若因错误采取信用惩戒措施而损害了有关主体的合法权益，实施部门应当采取措施帮助其恢复信誉、消除不良影响。在异议核查期间，信用信息的真实性、准确性、完整性争议尚未得到解决，相对人有权要求行政机关暂停公开披露或处置使用相关信用信息，停止监管措施的执行。

信用修复包括了对以往失信记录的删除和对更新后信用信息的重新录入。我国目前在一些指导性文件中提出了较为宽松的信用修复条件：“失信者只要是在规定期限内积极纠正失信行为、消除不良影响，就可以对其进行信用修复。”在此基础上，《“信用中国”网站行政处罚信息信用修复指南》规定了对信息进行修复的前提、适用类型、修复流程等内容，可以作为我国信用修复规范设计的参考。

第三，简易程序。突发公共事件期间，一部分行政应急行为可以突破一般程序规范，遵循一些非常态的特殊程序，因此行政处罚等行政行为的实施大多适用简易程序。同理，在特殊时期一些信用评价决定也可以通过简易程序作出。目前，《传染病防治法》未区分一般程序和简易程序，程序分类设置不健全，需要进一步完善程序机制。参考《行政处罚法》的制度设计，当扰乱疫情防控、破坏诚信社会环境的事实清楚且无争议时，为了降低疫情感染风险、节省成本、提高行政效率，行政机关应有权当场作出信用评价决定。

我国社会信用体系建设已经迈上信用工具应用常态化的新台阶，覆盖全社会的征信系统基本建成，信用监管体制基本健全，但这与实现行政法治精细化的发展目标仍然相去甚远。突发公共卫生事件的应对应秉持整合资源、协同有序的防控理念，利用信用监管工具反应快、针对性强、效果显著的优势，将负面影响和损失最小化。信用评价能够在一定程度上化解我国较长时期以来在突发公共卫生事件应对方面的痛点与难点，为今后实现应急防控法制的完善提供新的视角。我们应当尽快制定和完善较高层级的信用法律规范，通过合法、合理的制度设计确保实现程序正义，维护相对人的合法权益。