中国互联网的法治之路

信息来源：中国法学专家网 | 责任编辑：木可 | 发布时间：2016-02-01

从暴风门到真假开心网，从百度被黑到3Q大战，互联网乱象正在严重妨害人们正常的网络社交、网上商业活动。互联网安全问题已经引起政府和社会的高度关注，通过加强立法和执法保护公民网络信息安全是全社会各界的共同呼声。2000年12月全国人民代表大会常务委员会通过《关于维护互联网安全的决定》，时隔12年，全国最高立法机关向危害网络信息安全的行为再度“亮剑”，2012年12月28日全国人民代表大会常务委员会通过《关于加强网络信息保护的决定》，决定旨在为互联网时代的个人信息保护装上“法律的盾牌”，为网络信息保护工作提供了上位法律支撑。

人们寄希望于这一法案的出台可以推进网络合法边界的明确，净化网络生态环境，促进网络健康发展；但也有一些网民担心政府对网络的监管将更为严格，个人网络言论空间会受到进一步压缩。诚然，任何一部法律都不可能解决网络社会发展中所有的问题，但有一点是肯定的，它表明我国的互联网治理开始从政策、文件主导的行政管理走向依法治理，这是互联网管理思路的重大转变和进步，必将对我国互联网发展产生重要影响。

一、互联网法治是全球共同的使命

互联网毋庸置疑是20世纪人类最伟大的发明，根据科技史学家的研究发现，其对人类社会的价值已全面超越蒸汽机革命、电气革命等技术革命范畴，更为重要的是它为人类社会开启了一个全新的空间——网络空间。在此空间中，全球数十亿人的思想相互连接、实时交互，无数企业和个人共同生产、协作创新，人类经济、文化、社会活动空前活跃且日益便捷，这种曾经看似乌托邦式的社会发展形态因为互联网的产生而变成现实。

然而，越是伟大的技术变革带给人类社会的现实挑战也越为紧迫和严峻。互联网所具有的“自由天性”决定了其对世界各国既有的政治、经济、社会、文化秩序的冲击也极为明显。早在1996年2月，网络自由主义的布道者——约翰·派瑞·巴尔特在其著名的“虚拟空间独立宣言”中就曾声称，网络空间是自由、创新、平等、公益的，永远不需要受到法律的规制和政府的管辖，这一主张在当时得到了广泛的响应。

但是，随着互联网承载的现实利益越来越大，它也不可避免地成为有组织犯罪、恐怖主义、黑客、知识侵权、网络病毒，垃圾邮件、产业恶意竞争等各类安全威胁肆虐的灰色地带，即便那些曾经最坚定的网络自由主义拥趸们也不得不接受互联网需要法律规制的现实。为此，世界各国也一直在探索依法治理互联网的有效模式。

2001年11月欧洲理事会发起的《网络犯罪公约》是首个针对国际网络空间安全的国际公约，截至2012年6月全球已有47个国家加入。英国1996年9月成立的互联网监督与自律组织“互联网观察基金会”则是另一种成功模式，它通过制定互联网行业性规定即《安全网络：分级、检举责任》，积极倡导行业自律和社会监督，已成为互联网治理的全球典范。

但是，即便如此，各类互联网安全事件仍层出不穷。2010年全球最大的社交网站Facebook遭遇“泄露门”，有超过1亿用户的个人信息被打包提供下载；同年全球最大的银行美国花旗银行也被黑客通过互联网侵入，21万北美地区银行卡用户的姓名、账户、电子邮箱等信息或遭泄露。根据美国联邦调查局2011年发布的报告称，全球每年有数以万计的新病毒和恶意代码被截获，每天有数百万个试图窃取网络用户信息的事件发生，仅“蠕虫”“特洛伊木马”等网络病毒每年就使美国各类机构损失超过约119亿美元。可见，全球互联网安全威胁至今并未得到有效遏制，除了技术防范外，各国的互联网法治之路仍然任重道远。

二、网络不是法外之地

如今即便那些曾经最坚定的网络自由主义拥趸们也不得不接受互联网需要法律规制的现实。

三、中国互联网法治的三部曲

我国互联网建设起步于20世纪90年代前后，1993年12月中国国家计算机与网络设施（NCFC）主干网工程完工，次年4月中国国家计算机与网络设施的Internet国际专线开通，由此也拉开了我国互联网法制建设的大幕，总体来看，我国互联网法治经历了三个标志性阶段。

（一）面向网络安全阶段

从1994年到2000年是我国互联网建设初期，加强基础信息网络和重要信息系统的防护，保障“信息高速公路”的安全畅通是这一阶段的核心任务，一系列基础性、框架性的法律法规如雨后春笋般破土而出。其中，1994年2月颁布的《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》是我国网络信息安全保障的纲领性文件，它对国家各部门的职责分工予以分工。此后的《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定》《互联网信息服务管理办法》是两部和直接面向互联网的法规，反映了我国对外采用“防火墙”策略、对内加强国内互联网服务提供商（ISP）管理的鲜明特征。

2000年12月颁布的《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》则是我国首部真正意义上的互联网法律，对网络空间的违法犯罪行为进行了界定，其中明确将计算机系统入侵、制作传播病毒、擅自中断网络、网络造谣诽谤、窃取国家机密、侵犯知识产权、传播淫秽色情内容、侵犯公民通信秘密等四类15项网络行为入罪。

（二）面向内容安全阶段

新世纪的头十年是我国互联网全面普及的黄金十年，中国网民人数从千万级陡增到接近4亿，一举成为世界互联网用户第一大国。但是，互联网的飞速发展也直接导致了网络空间中信息内容的鱼龙混杂、真伪难辨，大量虚假信息、不良信息对我国国家政治安全和社会稳定形成直接冲击。由此，我国互联网法治的重点开始转向内容安全层面。对外进一步强化“防火墙”策略，对内则逐步转向加强互联网内容提供商（ICP）管理。该时期的代表性法规包括《互联网著作权行政保护办法》、《互联网新闻信息服务管理规定》、《互联网视听节目服务管理规定》、《中华人民共和国保守国家秘密法》（修订）等，这一系列面向内容安全的法规极大地提高了我国互联网内容管理的操作性。如针对网络色情内容方面，从2008年开始，全国“扫黄打非”工作小组办公室等十多个部委每年在全国范围内开展依法打击整治网络淫秽色情等有害信息专项行动。

（三）面向数据安全阶段

近年以及今后一段时期是我国互联网走向深度应用的阶段，以云计算、物联网、移动互联网等为代表的新一代互联网技术在引领生产生活方式变革的同时，也在不断创造和记录着海量的数据。身处大数据时代，人们的个人身份、地理位置、金融消费、社会交流等几乎所有的社会活动都在以数据形式予以记录、传输和分析。无论是国家、组织还是个人，其竞争都将围绕网络空间中的数据资源而展开。

近两年来，国内关于互联网数据安全的事故频发，2011年11月，国内著名的电子商务网站当当网被曝存在严重系统漏洞，个人可以轻易抓取到4000万用户的姓名、联系方式、地址等数据资料；仅一月之后，中国最大程序员网站CSDN网站也被黑客攻击，多达600余万个注册邮箱账号和与之对应的明文密码被泄露……一系列事件折射出中国互联网上数据保护的脆弱。因此，互联网数据安全成为法治重点，其中加强跨境数据监管以及个人数据信息保护是重要方面。

政府在对外方面除了被动采用防火墙策略之外，开始更加积极主动地参与全球互联网规则的制定，2011年9月12日由中国等国向第66届联合国大会提交《信息安全国际行为准则》就是一个重要信号。对内则是采取措施构建可信的网络空间，从而加强政府、企业和个人的数据安全。2012年12月的《关于加强网络信息保护的决定》的目标就主要体现在三个方面：一是保护个人隐私和生活安宁，保障公民和法人的合法权益；二是保护网络信息安全，维护国家安全和公共利益；三是规范网络活动，维护互联网的健康发展，该决定明确了我国互联网将采用后台实名制等重要制度举措。

四、威权管制还是良法善治？

根据权威互联网研究机构预测，预计2015年中国网民将达到8亿，网络用户平均在线时间将达到15小时/天（移动互联网），用户月均网络消费1000元，互联网产业规模将达到3万亿。如果说“网络乱象”根于利益而止于法治，那么处于新一轮高速发展的我国互联网亟待走上依法治理的轨道。但是，诚如古希腊哲学家亚里士多德所说：有良法，良法得到普遍遵守，才能有法治。

过去20年的互联网法治进程虽然成绩斐然，但是总体来看其模式仍然沿袭的是传统行政管理的套路，即以政府为主体、以业务许可制为基础、以运动式的管制为抓手、自上而下的行政化管理模式。在面对不断严峻、层出不穷的互联网安全威胁时，只能通过不断收紧行政审批和加强网络监管来维系，由此带来的是行政成本和社会博弈的不断增加，中国互联网也就陷入“不管就乱，一管就死”的恶性循环。因此，为适应互联网发展和我国社会转型的趋势，我国互联网安全治理亟待从威权管制跨入到依法善治的阶段，其基本表征是以法律为根本、以社会多元主体共同治理为基础、以事中和事后监管为重点的互动合作式的治理模式。在此方面，国际上已有较为成功的案例可以借鉴，如英国“互联网观察基金会”、澳大利亚的“网络警示机构”等。

此次《关于加强网络信息保护的决定》的出台是我国互联网管理迈向良法善治之路的关键一步，该《决定》通过法律形式保护公民个人及法人信息安全，确立网络身份管理制度，明确网络服务提供者的义务和责任，并赋予政府主管部门必要的监管手段，有针对性地解决了我国网络信息安全立法滞后的问题。

但是，对于科学立法而言，严格执法、公正司法、全民守法在某种意义上更为重要。因此，我们不仅呼唤良法更期待善治，换句话说，法律不仅要能够通过惩罚性规则矫治违法行为，通过厘清网络行为人的各方责任以保护公民信息安全和合法权益，还要能在法治层面确立起政府介入虚拟空间管理的权力边界。因为相对公权力而言，最大的危险往往是法律缺失致其在互联网安全执法中找不到明确的边界。历史经验告诉我们，哪怕是一项没有法律明确规定的很小权力，也比一项有法律明确规定的很大的权力的危害还要大。

因此，我们不仅要倡导社会各行为主体依法遵守互联网中的规范和职责，同样也要呼吁政府主管部门尊重每一个行为主体依法所享有的互联网权利。对我国而言，互联网安全立法的意义不仅在于治理那些违法乱象，更需要从制度上廓清行政部门的执法权限，进而从根本上为互联网安全发展提供恒久的执法保障。