关于行政强制执行权分配模式的探讨

信息来源：中国法学专家网 | 责任编辑：Elaine | 发布时间：2016-02-01

一、行政强制执行主体模式的界定 

模式是指“事先或者将要确定的某一事务的样式或者特征”，从强制执行权行使主体的角度进行考察，行政强制执行主体模式是指对实施行政强制执行权的主体安排的 制度，它可以分为单轨制的执行模式和双轨制的执行模式。单轨制模式即一元化的主体，是将行政强制执行权只赋予行政机关或法院的安排；双轨制是将行政强制执 行权在行政机关和法院之间分配，以实现对权力的制约。行政强制执行的主体模式有借助法院司法程序强制执行的司法本位模式和承认行政机关自力救济、通过行政 程序强制执行的行政本位模式两种，但并没有一个国家实行绝对的单轨制，都是在行政机关和法院之间分配行政强制执行权，进行分权制约，只是在制度的构建上有 不同的偏重而已。不同的行政强制执行主体模式的选择，对于统一行政强制执行程序、规范行政强制执行行为、提高行政效率、监督和保障行政主体依法行使行政强 制执行权、保护公民的合法权益等等在价值取向上具有不同的意义。 

二、我国行政强制执行制度的分析 

我国现行的行政强制执行制度是“以申请人民法院执行为原则，以行政机关自行执行为例外”的。从散见于各种法律法规中有关行政强制执行的立法可以看出，我国现行以法院为主导的行政强制执行主要由三个部分构成： 

（一）、行政机关自己实施的强制执行。 

法律法规明确赋予行政机关强制执行权时，若行政相对方拒不履行行政义务时，行政机关依法自行自行强制执行，无需申请人民法院强制执行。翻看现行的的法律、法规，拥有行政自力强制执行权的行政机关大多是具有公共管理职能的机关，如：公安机关、海关、工商行政管理、税收管理机关、金融管理机关、交通管理部门、商标管理机关等。 

目前法律授予行政机关自力执行的大概有如下情形：（1）属于各部门专业范围内的强制执行，一般由法律规定，专项授权给主管行政机 关，如：关于人身权的，有强制传唤、强制拘留（《治安管理处罚法》）、强制履行（《兵役法》）等；属于财产和其他权利的，如滞纳金（《国营企业调节税征收 办法》）、强制收兑（《违反外汇管理处罚施行细则》）、强制许可（《专利法》）等。（2）属于各行政机关普遍需要的，如强制划拨、强制拍卖财产，原则上都 需申请人民法院强制执行，法律只授予少数几个行政机关，如税务（《税收征管条例》）、海关、审计等。 

（二）、人民法院实施的强制执行。 

法律、法规未规定行政机关可自行强制执行的，不管法律法规是否明确可申请人民法院强制执行，也不论作出具体行政行为的依据是法律法规，还是规章抑或是其他规范性文件，行政机关均可申请人民法院强制执行。如《著作权法》第50条规定：“当事人对行政处罚不服的，可以在收到行政处罚决定书三个月内向人民法院起诉，期满不起诉又不履行的，著作权行政管理部门可以申请人民法院执行。”人民法院实施执行是通过行政机关的申请进行的，行政机关提出申请以后，法院必须认真进行审查，不仅要作形式审查，还要作实质性审查。对行政机关的申请，经审查合法，将由法院实施司法强制；经审查不合法，则退回行政机关，不予执行。 

（三）、既可由行政机关强制执行，又可申请人民法院强制执行的。 

法律、法规把行政强制执行权既授予行政机关，又授予人民法院的，行政机关可自行强制执行或申请人民法院强制执行，由行政机关决定。但行政机关一启动行政强制 执行程序的，便不得再申请人民法院强制执行。如《海关法》第93条规定，当事人逾期不履行海关的处罚决定，又不申请复议或向人民法院起诉的，作出处罚决定的海关可以将其保证金没收或者将其被扣留的货物、物品、运输工具依法变价抵缴，也可以申请人民法院强制执行。这种选择模式实际上是法院强制执行的一种特例，即只有在法律授权行政机关于执行前已采取某些强制措施的前提下适用。如果行政机关没有此类强制措施，仍然要向法院申请强制执行。 

三、我国现行行政强制执行主体模式利弊分析 

（一）我国现行行政强制执行主体模式的优点 

我国现行行政强制执行模式概括为“以申法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外和补充”。这种主体安排的优点主要表现在：首先，由人民法院对行政行为在执行前行非诉审查，有利于规范和制约权力，防止行政强制执行权的滥用，从而监督政机关依法行使职权；其次，有利于保护相对人利益。人民法院的提前审查模式可以减少违法行政行为进入执行程序，从而降低对相对人造成损害的可能性。相对人不敢或不愿申请公力救济的情况下，此类审查尤为必要；再次，由法院中行使强制执行权，有利于防止执行过程中的违法乱纪行为，保证执行行为的范化。然而，这种主体安排的标准本身就具有很大的不确定性，又没有一种裁判断的客观尺度 和具有客观、公正性的判断主体，导致实际执行中出现诸多弊端. 

（二）我国现行行政强制执行主体模式弊端分析 

目前我国立法上并没有对各 类行政机关行政强制执行权力范围、条件、标准等制定一个统一的法律规范，行政强制执权在行政机关和人民法院之间的配置缺乏明确、统一、合理的划分标准，法 律规定存在缺失以及存在设定权不明、条件和标准不统一的问题。这种立法上的意性，不能不说是在我国行政强制执行制度方面存在的重大缺陷。具体分析，行模式 的弊端主要体现在以下几点： 

1、降低行政效率 

行政行为的数量太多，而法律对行政机关强制执行授权只限于极少数的几个关，绝大多数要由 人民法院实施，这在客观上加大了法院的工作量。而且，由政机关申请人民法院强制执行，人民法院必须依一定的程序进行审查，才能决定是否予以强制执行。这往 往费时、费力，浪费社会资源，又使已经作出的具体政行为的目的迟迟难以实现，严重损害行政机关行政执法的权威，加上法院对关行政管理的专业技术又不甚熟 悉，行政机关不得不花费大量的时间帮助法院行人员了解、掌握有关的行政业务，并在此基础上作出判断，从而极大地影响政执法的效率，也加重了人民法院的负 担。 

2、削弱了法院本身的裁判和执行职能 

人民法院作为国家司法机关，审判职能是其的主要职能，刑事、民事、行政讼案件都需要它作出裁 决，并且大量的民事案件需要它执行。而由于人力、物、财力的限制，人民法院连自身的判决、裁定也未能达到全部执行，而数量日庞大的行政强制执行案件涌向法 院，毫无疑问地将使法院的审判职能和执行职进一步地受到严重冲击，尤其是审判力量原来就比较薄弱的行政审判庭更是不重负。此外，也与“穷尽行政救济原则” 相违背。司法救济是社会正义的最后道防线，只有在穷尽其他救济手段的前提下，才诉诸司法救济。 

四、我国行政强制执行主体模式的完善 

（一）、采取复合模式的理论基础 

我国行政法学界倾向采取复合模式，争议的焦点在于是采取司法主导模式还是采取行政主导模式，笔者更加倾向于将行政强制执行权在行政机关和司法机关之间进行分配，并且以行政机关自行强制执行为主导的观点。在此模式下，行政强制执行权在绝大多数情况下都交由行政机关自行实施，保持行政执法过程的完整性；而通过立法列举少数特殊情况，交由司法机关实施。这里的“少数特殊情况”是指涉及相对人特别重大的权利义务，如果在造成侵害事实后再由司法救济会难以弥补相对人损失，应该让人民法院事先审查后决定是否予以执行。理由如下： 

1、行政实体法律关系的不对等决定了行政强制执行权可由行政机关实施 

在行政实体法律关系中，行政机关与行政相对人处于不平等的地位，行政机关是管理者，行政相对人是被管理者。行政机关与行政相对人的这种关系决定了当行政相对人不履行其义务时，行政机关无需借助于法院的力量强制相对人履行义务，而完全可以依靠行政系统的内部力量。“行政处理具有强制执行力量是由于公共利益的需要。行政机关为了公共利益所作出的决定，如果公民可以拒绝执行，公务将无法实施，国家将成为无政府状态。”无论是从行政法制的理论，还是从世界法制发展的情况看，行政决定由行政机关执行，都是可行的。行政法律关系的不对等特点决定了行政行为具有效力优先性，一旦成立就假定为符合法律规定，除非由相对人提起复议、诉讼并由生效裁判撤消、变更，这被有的学者称为行政行为的“先定力”。 

2、行政强制执行权的性质决定了应该将法院执行作为辅助措施 

行政强制执行主体是由行政强制执行权的性质决定的，也是由司法权的性质决定的行政强制执行的前提是具体行政行为，而行政机关做出具体行政行为依据的是行政权力，则行政强制执行权同做出行政行为的权力一样，都属于行政权。司法的内涵应当是“司法机关依法对争议所作的具有法的权威的裁判”，其本质是“权威裁判”。它具有事后性、消极性、最终性的特点。而我国申请法院强制执行实际上是一种事前审查，即具体行政行为在被法院强制执行前，法院要对其进行合法性审查，我们姑且不谈这种审查的必要性与否，单就这种审查行为的性质而言，它就违反了司法的事后性、消极性、最终性的特点，因此，我国将法院作为主要行政强制执行主体的模式有悖于司法权的性质，要将法院置于行政强制执行主体中的次要地位，起辅助作用。 

（二）、相关制度的具体设计与完善 

1、行政强制执行权的设定 

笔者认为，只有法律和行政法规才能对行政强制设定。行政强制的设定是行政强制执行的基础，因行政强制执行关系到公民、法人或其他组织的重大利益，故对其设定，必须加以严格限制。目前中国的现状是法律中并没有规定谁有权设定行政强制执行权，而各种法律、行政法规、和部委规章等都有对行政强制执行权的规制。国外则多是由《行政强制执行法》或《行政程序法》直接设定，具体手段则由个别法作补充，此点值得我们借鉴。笔者建议，在《行政强制法》中应明确规定：（1）法律可以设定任何事项的行政强制执行；（2）行政法规可以设定除限制人身自由以外的其他事项的行政强制执行；（3）其他任何形式的法律文件均不能自行设定 任何事项的行政强制执行。 

2、行政强制执行权的划分标准： 

我国《行政诉讼法》第66条的规定，其他一些单行的法律、法规也对行政强制 执行权在行政机关和人民法院之间的划分作的原则性的标准，然而，单依此原则并不能明确清晰地划分两者之间的强制权限进行清晰明确地划分，笔者在总结我国行 政法学界的一些观点之上，认为依据不同的标准，可以对两者之间的权限进行如下进一步的划分： 

（1）、以执行标的所采取的强制措施为标准。行政强 制执行按标的可分为对人身、行为、财产的强制执行三类。其中对人身的强制执行也有对行政相对人权益影响大小之分，如强制拘留、强制服兵役就对行政相对人权 益影响较大，应由法院强制执行，反之，如强制传唤、强制戒毒就可以交由行政机关自力强制执行，以防止执行错误造成行政相对人不可挽回的重大损失及出现巨额 国家赔偿的情况发生。 

对于财产的强制执行，考虑到其特殊性及控制我国乱罚款、乱收费等现象的现实需要，则可以设定一定的金额为标准，在标准金额 以上的由人民法院执行，标准金额以下的由行政机关强制执行。考虑到我国地域广阔，经济发展不平衡的问题，各地区，各相对方经济能力相差甚大，难以规定一个 统一的标准，笔者建议可以针对不同的行政相对方采用不同的金额标准，超过该标准的，由法院进行强制执行；低于该标准的，由行政机关强制执行。 

对 于个人的财产强制执行行为，可以参考奥地利1925年《行政强制执行法通则》第2条的规定：以不影响受执行人最低限度之生活，及不妨害法定赡养义务之履行 者为限。从而确立最小损害原则和对被执行人的基本生活保障原则，体现了对相对人权益的保护，兼顾了公共利益和相对人的权益；对于商业法人，以其总资产乘以 某一系数为金额标准。对于事业单位，以其财政拨款预算乘以某一系数为金额标准。上述三个系数由行政强制执行法作统一规定。具体计算方法，可以在实施细则中 作详细的严格的科学的规定。 

（2）、以案件的业务性质为标准。专业性、技术性较强的，授权特定的行政机关执行，如公安机关的强制传唤、专利管理 机关的强制许可、外汇管理机关的强制收兑等；而一般性、各行政机关普遍需要的则不宜普遍授权，而应由人民法院执行。如强制拍卖、强制扣缴、强制划拨等，原 则上应由人民法院强制执行。 

（3）、由于时间的紧迫性，不允许申请法院执行的，当由行政机关强制执行。如公安机关的强制拘留权，海关的强制扣留权，卫生机关的强制隔离权，税务机关的强制划拨权等。 

（4）、 以强制执行的方式为划分标准。目前世界各国普遍确立了间接强制优于直接强制的原则。这是由于直接强制是直接对行对人的人身或财产采取暴力，而这种人身和财产往往具有不可替代性和不可恢复性，这就容易使直接强制造成的对行政相对人权益的损失更大且难以得到救济。基于对相对人权益保护的考虑，直接强制原则上划归法院，间接强制划归行政机关。然而笔者认为，代执行与直接强制相比，虽然是一种比较缓和的执行方式，但它对相对人的权益也可能造成重大影响。例如代为拆 除民房。所以不能将代执行权普遍授予行政机关，而应该与直接强制一样，原则上由人民法院执行，例外情况下由行政机关执行。 

以上是对我国行政强制执行权在法律确立的原则上进一步的划分，然而我们必须看到，以上的任何一个标准单独适用都不能清晰合理地对行政强制执行权在行政机关和人民法院之间作出划分，而应综合起来思考。 

五、小结 

虽然强制执行的手段很多，但笔者认为赋予人民法院强制执行的，限于对重大的财产和一些对人身的强制。具体反映在在行政强制立法中，可确立以对执行标的所采取的执行措施为依据，从对相对人权益影响大小的角度出发，同时兼顾案件的紧迫性、专业性和技术性的划分标准，而在司法解释或贯彻意见中使用列举的方式将法院执行的对人身的强制执行的情况予以说明，关于财产执行以设定一定标准来明确法院的强制执行权，而对于行为的强制执行则原则上赋予行政机关，这样，明确合理地划分了行政机关和人民法院之间的行政强制执行权，既体现了对相对人合法权益的保护，又兼顾了行政效率的需要。