看守所制度改革应该下一盘很大的棋（专访北京大学法学院教授陈瑞华）

信息来源：中国法学专家网 | 责任编辑：小何 | 发布时间：2017-07-26

       北京大学法学院教授陈瑞华，在学界一直以有个性著称，也的确属于敢说真话的学者。他发言很少慢条斯理，基本单刀直入，短平快，但渗透着一种力量。比如，针对截止于7月25日结束征求意见的《中华人民共和国看守所法(公开征求意见稿)》，第一时间他就发表了自己的看法，毫无左顾右盼之意，并且与陈光中、樊崇义、陈永生、侯欣一、顾永忠、王敏远、刘广三等一众学者及田文昌等律师在各种场合大声疾呼侦羁必须分离，全国律协、京都律师事务所等多个单位分别举办的研讨会上，几乎都出现了他的身影，显示出了他对看守所转隶的关切以及一个学者对这个问题的执着。

       “7月16日，某咖啡厅，当记者面对面听他谈起司法行政体制改革的整体框架与构图时，不由被他的大胆设想而吸引，由于篇幅有限，本期采访只侧重于谈看守所制度的改革。”

一、问题重重的狱侦制度

       记者：陈教授，你近来对几项改革都比较关注，司法职权的优化配置与看守所法的修订研讨会基本上都参加了。对这个问题，你关注了很久吗？请谈谈相关的看法。

       陈瑞华：是的，对于看守所制度的改革问题，我一直在关注。2013年，浙江高院对张辉、张高平强奸杀人案进行了再审，并作出了无罪改判。再审判决书中认定公安机关“从同监犯获取及印证原审被告人有罪供述等侦查程序和行为不规范、不合法”。在这一案件中，公安机关安排一名已被判处6年有期徒刑的已决犯进入二被告人的监号，充当所谓的“号长”，指使他人对被告人进行殴打欺凌，然后对被告人进行威逼利诱，甚至诱导被告人作出虚假的有罪供述，诱骗被告人配合侦查人员指认犯罪现场等。在侦查人员获取被告人供述和成功地指认犯罪现场后，该名协助公安机关工作的“特情人员”竟然获得大幅度的减刑。而在此之前，该名已决犯还曾被公安机关调派到河南，以同样手段协助侦查人员获取了以涉嫌灭门案件嫌疑人的有罪供述，事后也同样获得了大幅度减刑。

看守所内存在“牢头狱霸”现象，这是一个尽人皆知的事实。公安部和各地公安机关曾多次进行过专项治理，但只能收一时一地之成效，而难以从制度上加以禁绝。究其原因，看守所内的“牢头狱霸”经常不是自生自发地形成的，而是在公安机关掌握和控制下的产物。在看守所负担侦查责任的制度下，公安机关采取了一种“在押犯管理在押犯”的管理方式。若干年前曾经在媒体受到广泛报道的云南李乔明“躲猫猫”死亡事件，广西平乐县法官黎朝阳暴死看守所事件，河南鲁山王亚辉“喝开水”死亡事件等，都属于这类发生在看守所内部的非正常死亡事件。

       记者：那么，在你看来，如何解决这个问题呢？

       陈瑞华：上述发生在看守所内部的“特情人员”制造冤假错案、犯罪信息地下交易以及非正常伤亡现象，归根结底，是由看守所同时承担着未决羁押与刑事侦查职能所带来的结果。在承担刑事侦查职能的情况下，看守所不可能具有基本的中立性和超然性，唯有使看守所只承担未决羁押职能，将其刑事侦查职能予以取消。而要实现这一点，就需要考虑将看守所的管理权从作为侦查机关的公安机关剥离出来，使其归由一个不承担刑事侦查职责的国家机关进行管理。

二、看守所必须实行转隶

       记者：自20世纪末以来，有关改革看守所制度的呼声不绝于耳。这些改革呼声的核心就是建议将看守所从公安机关控制下脱离出来，转由司法行政机关管理。你是怎么看的？

       陈瑞华：在我国，看守所同时承担着刑事侦查、羁押未决犯与刑罚执行的职能，而这些职能相互间存在着越来越严重的冲突，侦查权与羁押权的“藕断丝连”必然带来一系列难以解决的问题。

根据我国现行看守所管理制度，看守所负有协助侦查部门侦查破案的使命，还负有“深挖余罪”和“扩大侦查成果”的任务。看守所协助破案数和破案率甚至被列为评选的重要评价指标。在一定程度上，看守所已经成为协助公安机关侦查破案的侦查机关。在羁押实践中，由于看守所负责羁押的已决犯都是被判处短期自由刑的罪犯，这些人经过一段短时间的羁押，都会刑满释放。因此，看守所反而赋予这些人更大更多的人身自由，令其担任看守所内的做饭、送饭、后勤等杂务。有的看守所甚至还将已决犯当作临时工来加以管理，使其白天在不受拘束的情况下在看守所大院或大楼里从事各类工作，晚上再令其回到监号里休息。相反，对于那些在押的嫌疑人、被告人，看守所则如临大敌，对其采取了戒备森严的监禁。可以说，看守所对待在押的未决犯，在限制人身权利和剥夺自由方面，要比监狱对待罪犯还要严厉。

       记者：解决这个问题的关键是什么？

       陈瑞华：要真正有效地保障在押嫌疑人、被告人的辩护权，要确保辩护律师与嫌疑人、被告人进行充分的沟通、交流和防御准备，就必须将对已决犯的教育矫正职能从看守所剥离出去，使得看守所变成一种纯粹羁押未决犯的“未决羁押场所”。至于看守所所负责关押的那些被判处短期自由刑服刑罪犯，则应一律被收入监狱，与其他罪犯一同接受劳动改造和教育矫正。

三、看守所改革必须全盘考虑

       记者：看守所的改革问题已经成为法律界甚至全社会关注的热点话题。就报道看，学界的认识相对一致，认为破解这道难题的出路，不能依靠管理制度的改进，而必须推进体制设计的重建。在你看来，最好的改革路径是什么？

       陈瑞华：自20世纪末以来，改革呼声的核心就是建议将看守所从公安机关控制下脱离出来，转由司法行政机关管理，有关改革看守所制度、建议将看守所转归司法行政机关隶属的观点似乎已达成共识。公安部近年来也对看守所作出了一些改革，并正在推动对看守所条例的修订工作。但假如看守所在管理体制上不发生重大变化，而仅仅依靠在成文法方面的“小修小补”，是根本解决不了这一制度的根本问题的。

       在司法体制改革深入推进的大背景下，看守所的隶属权调整，不仅对于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革具有十分重要的意义，而且也能够消除不少社会矛盾和社会管理上的弊端，更好地维护社会稳定。

       我认为，将看守所整体从公安机关予以剥离，使其转由司法行政机关控制和管理，是看守所制度发展的必由之路，也是我国司法行政管理体制改革的有机组成部分。具体而言，全国各级看守所成建制地转归同级司法行政机关隶属，全体看守所管教民警继续保留现有的身份和待遇，全部看守所设施整体转由司法行政机关进行管理。这种将看守所整体移交司法行政机关的改革思路，与当年监狱整体从公安机关转由司法行政机关控制的改革是一样的，只要操作得当，不会引起任何较大的冲击和震荡，将看守所整体剥离出公安机关的改革，既有历史上的成功经验可供借鉴，也有现实中的改革探索可供参考，具有高度的可行性和必要性。

四、看守所改革应下一盘很大的棋   

       记者：陈教授，你谈了看守所转隶的必要性，从一个学者的角度，你认为转隶后有哪些配套的改革措施必须跟上呢？

       陈瑞华：将看守所成建制地从公安机关剥离出来，转由司法行政机关管理。这一改革如能实现，将意味着我国司法行政机关对未决犯的羁押行使管理权，也将是我国司法行政体制的一项重大变革。为了顺利将看守所成建制地转交司法行政机关管理，看守所制度的改革需要有一系列配套措施加以保障。

       首先，现行的“狱侦”制度应当全面取消，司法行政机关未来行使对看守所的管理权之后，应当全面废除“深挖余罪”机制，不得在监号内设置“特情人员”或者“耳目”，也不得协助侦查机关将“深挖余罪”或“深挖同伙”的数量作为确定看守所行政等级的标准。

       其次，看守所不应继续承担刑罚执行职能，任何被生效判处自由刑的罪犯，都应被转往监狱执行刑罚，接受专业化的教育矫正。未来的看守所应变成专门羁押未决犯的场所，并按照无罪推定的原则，对在押的犯罪嫌疑人、被告人给予有尊严的对待，除足额保障在押人员的福利待遇以外，还应为其有效行使辩护权提供基本的便利。

       最后，未来由司法行政机关管理下的看守所，既要保障侦查机关在看守所内进行讯问的便利，也要给予辩护律师及时会见的机会，使辩护律师与在押的未决犯的会面交流得到无障碍的实现。例如，在人身权利保障方面，看守所应改善未决犯的居住条件，使其享有基本的人格尊严，废止那种将其视为罪犯的羞辱性对待，使其获得基本的生活保障。又如，在辩护权利的保障方面，看守所至少应在每个监号设置一部电话，放置一本本地律师事务所名录，以便于未决犯与律师事务所以及律师进行通信和联络；另外应至少设立一个法律图书阅览室，为未决犯查阅法律和阅读法律书籍提供便利；在未决犯要求会见辩护律师的情况下，看守所应尽快通知其辩护律师到场，没有辩护律师的，应尽量安排值班律师与其会面；为保障未决犯的辩护权，看守所应无条件地允许辩护律师在会见时携带照相和录像设备以及案卷材料，允许嫌疑人、被告人全面查阅这些材料，从而做好充分的辩护准备。

       记者：陈教授，你提出这样的制度改革设想，最重要的核心问题要解决什么呢？

       陈瑞华：公、检、法三机关所享有的各项权力，包括侦查权、批捕权、起诉权、审判权与执行权等在内，都应进行适度的分离，避免由同一机关因为行使多项权力而发生集权现象，也防止同一国家机关因为行使不同职权而发生职能上的冲突，从而实现公、检、法三机关在行使职权上的相互制约，进而实现国家权力的均衡行使。

       1982年以来，劳改部门和劳教部门被从公安机关划归司法行政机关，最终促成了监狱机构和强制戒毒机构的改革完善，使得司法行政机关成为专门行使狱政管理和司法戒毒管理的专门机构。不仅如此，诸如国家统一司法考试制度的建立、司法鉴定体制的改革以及社区矫正制度的改革等，也都意味着原来由法院、检察院、公安机关行使的部分权力，被划归司法行政机关，使得审判权、检察权与司法人员资格考试管理权、司法鉴定管理权等发生职能上的分离，使得侦查权与非监禁刑执行权也发生职能上的分离。这些改革所带来的职能分离，避免了公、检、法三机关权力的过分集中，防止了不同性质的国家权力由同一机构行使所带来的职能冲突，有助于实现不同国家权力相互间的制约和平衡。

       记者：7月10日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平对司法体制改革作出重要指示，强调要遵循司法规律，把深化司法体制改革和现代科技应用结合起来，不断完善和发展中国特色社会主义司法制度。要全面落实司法责任制，深入推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，开展综合配套改革试点，提升改革整体效能。要统筹推进公安改革、国家安全机关改革、司法行政改革，提高维护社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业的能力。作为一个学者，你受到鼓舞吗？

       陈瑞华：是的，非常受鼓舞。尤其看到总书记最后强调的“要统筹推进公安改革、国家安全机关改革、司法行政改革，提高维护社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业的能力”的批示，让我们对未来的公安改革、国家安全机关改革、司法行政改革充满期待。

五、延伸阅读：看守所制度改革相关观点

       在2009年全国两会期间，梁慧星等全国人大代表再次建议(第7398号建议)，改变羁押犯罪嫌疑人的强制场所的管辖，由不具有刑事侦查和公诉职权的司法行政部门负责管理看守所，并对被羁押的嫌疑人的人身安全负责。无论公安机关或者检察院，均只能在司法行政部门管理的看守所的审讯室审讯犯罪嫌疑人，无须所谓“全程录像”，无须耗费国库资金，无须增加纳税人负担，即可实现彻底禁绝刑讯逼供和暴力取证违法行为的政策目的。

       中国政法大学樊崇义教授在6月20日法律出版社《中国法律评论》上发表的《看守所：处在十字路口的改革观察》一文里谈到：看守所是一块令法治国家爱恨交加的特殊领地。历史经验证明，看守所是我国刑事司法体制中的重要一环，发挥显著的法治作用。但是，看守所也背负沉重的法治“旧账”“呆账”，逐渐变成法治版图的裂痕，成为法治运行的隐痛。看守所在一定程度上已经异化为协助公安机关侦查破案的“侦查机关”。这既导致看守所在很大程度上成为侦查机关的“御用工具”，也使侦查权、检察权、审判权之间的职权配置陷入一定的无序状态。唯有从本源上切除看守所从属于公安侦查机关的体制纽带，才能抑制权力滥用的投机性，并理顺看守所与公安机关、检察机关、审判机关的关系。

       田文昌律师在7月5日京都律师事务所与中国法律评论共同举办的“司法权配置与《看守所法》修订”研讨会上说：当前看守所的管理体制，难免导致其在保障诉讼顺利进行的“天平”上过于倾向于侦查机关，不符合刑事诉讼的基本规律。侦查、羁押、公诉、审判、辩护等各种权力、权利的相互分离和制约，是现代刑事诉讼活动的基本原则，也是实现和保障司法公正的前提和基础。在侦羁不分的管理体制下，由于看守所与办案机关隶属于同一上级，二者无法形成具有独立地位的制约关系，就难以从体制上有效屏蔽办案人员非法取证的机会，则会在一定程度上维护着“重口供、轻证据”的传统观念，从而导致刑讯逼供、超期羁押等各种乱象屡禁不止，加剧冤假错案的发生。