某土地用途的调整是否属于公共利益需要列入可以强征范畴

信息来源：中国法学专家网 | 责任编辑：Elaine | 发布时间：2016-01-28

 一、论证事项：
    1、×县政府制定《县生产性工业企业用地收储规定》，是否合法有效。
    2、×县政府将企业取得土地使用权的地段划归为商务区，这种土地用途的调整是否属于公共利益需要而列入可以强征范畴。
    二、证据材料：
    1.×县政府制定的《县生产性工业企业用地收储规定》越权无效。
    《中华人民共和国立法法》第八条规定：“下列事项只能制定法律：（一）国家主权的事项；（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（四）犯罪和刑罚；（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（六）对非国有财产的征收；（七）民事基本制度；（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；（九）诉讼和仲裁制度；（十）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。”
    第九条明文规定：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”
    本案中涉及到得是×县政府×镇涉案企业已经取得合法土地使用权的土地即非国有财产进行强行征收，属于上述法律条款第（六）项的内容，因此只有法律才能作为征收的依据，在法律授权范围内，也可以国务院制定的行政法规为依据。
    而县政府，其制定的《县生产性工业企业用地收储规定》只是一种规范性文件，不是行政法规更不是法律，而该文件对于只能由法律或行政法规规定的事项作出了规定，显然是超越权限、违反依法行政原则的行为，因此，县政府制定的《县生产性工业企业用地收储规定》，超越了合法权限，应属无效。
    2.县政府以公共利益为由将这些企业用地强行征收缺乏事实和法律上的依据
    《中华人民共和国行政许可法》第八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”第二款规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”
    鉴于县政府已经按照法定程序依法给×镇涉案企业颁发了土地使用证，而其颁发土地使用证所依据的客观情况并没有发生重大变化。依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条之规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”
    可见，这里对于公共利益如何界定就成为一个关键问题。根据法理，公共利益这一概念的法律解释不应当做扩大解释，否则很容易造成公权力的滥用，因此只能依照相关的规定来予以解释。而根据《省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第六条之规定：“有下列情形之一的，由县级以上地方人民政府土地行政主管部门报经有批准的人民政府后，可以依法提前收回国有土地使用权，并给土地使用权人适当补偿：（一）修建公共设施，兴办公益事业的；（二）为实施城市规划，进行旧城改造需要调整使用土地的。”
    县政府将企业依法取得的地段规划为商务区，即将土地用途改为商务区用途，并界定为属于公益事业，缺乏事实和法律依据，它也不属于旧城改造，故不应强行纳入“公共利益”的范畴之内。
    3.县政府强行征收企业用地的行为同时也违反了法律规定的程序
    我国《土地管理法》第四十五条规定：“征收土地由国务院和省级人民政府批准。”第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”
    由此可见，县级政府只有组织实施征用土地方案的权力，而没有审批的权力。×县人民政府，在没有经过省政府批准的情况下，即擅自颁布了规范性文件征收企业合法取得的土地，不符合法律规定的程序，故而该行为是违法的。
    《中华人民共和国城乡规划法》第四十八条第一款规定：“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。”
    第五十条规定：“在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失 的，应当依法给予补偿。经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取 利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。”
    ×县人民政府既然没有按照审批程序，而是自己制定的《县生产性工业企业用地收储规定》规范性文件，并以此为法律依据来征收涉案企业依据依法取得使用权的土 地，且没有得到原审批机关省级人民政府的相关批复，并且举办听证会中也并没有遵守听证制度的相关规定和程序给予利害关系人以发言权，不听取利害关系人的意 见，明显严重违反法定程序。
    4.×县政府强行征收企业用地的行为属于侵权行为侵犯了涉案企业依法享有的土地使用权
    本案涉案企业依法取得了×镇企业的土地使用权，因此其已经依法享有了合法的用益物权，根据《中华人民共和国物权法》的规定，无疑应受到法律的平等保护。根据《中华人民共和国民法通则》第一百一十七条第一款规定：“侵占国家的、集体的财产或者他人财产的，应当返还财产，不能返还财产的，应当折价赔偿。”其第 三款规定：“受害人因此遭受其他重大损失的，侵害人并应当赔偿损失。”参照最新颁布的《侵权责任法》的规定，涉案企业的合法权益同样应当受到法律保护。
    故而，县政府违反法律规定和程序强行征收企业土地，并允许其他企业开发，侵犯了涉案企业的土地使用权等民事合法权利，此种侵权行为，同样应当承担民事损害 赔偿责任。鉴于《物权法》和《民法通则》都是民事基本法，比一般的拆迁条例等具有更高的法律效力，当下位法语上位法冲突时，应当以上位法为准。
    ×县人民政府越权强行征收企业已经合法取得土地使用权的土地，既然将此行为定义为了收储回购，那么作为回购，就应属于一种买卖关系，双方的法律地位就应是 平等自愿的，县人民政府就应当根据之前签定的回购协议履行义务和行使权利，在协议没有约定的情况下自应当平等自愿、等价有偿的原则，通过协商签定合同的方 式来收回这些土地。
    综上，我们认为，×县人民政府制定《县生产性工业企业用地收储规定》由于其越权而无效；县政府以公共利益需要为由征收涉案企业业已合法取得使用权的土地既不合法，也不合理；有关企业可在法定期限内提起行政复议，或直接向人民法院提起行政诉讼或者民事诉讼。
    当然，最好的解决方法应当是双方在公平合理的补偿方案的基础上，与县政府达成协议，诉讼外协商解决。